حکمرانی انرژی ایران نیازمند ارائه سیاست‌هایی نوین است و این امر جز با نقد و بررسی سیاست‌های موجود ممکن نمی‌شود.

چندی است طرح تشکیل وزارت انرژی توسط مجلس مطرح‌شده است. البته تشکیل این وزارت خانه چند دهه است که مطرح می‌باشد. نیاز به تغییر چارچوب حکمرانی انرژی منجر به مطرح‌شدن تشکیل وزارت انرژی در ماده ۲ برنامه سوم توسعه کشور شد. بنا بود تا در راستای تمرکز سیاست‌گذاری‌های حوزه انرژی در کشور و کاهش تصدی‌گری دولت، وزارتخانه مشترکی تأسیس شود.

سیاست‌های اجرایی برای تشکیل وزارت انرژی:

سیاست اول: وزیر پیشنهادی نفت هم‌زمان سرپرست وزارت نیرو شود و در لایحه‌ای دوفوریتی، مجوز لازم از مجلس اخذ شود تا نام و ساختار به وزارت انرژی تغییر پیدا کند. در این فرصت، وزیر نفت اصلاحات ساختاری لازم را دنبال کند. در این سناریو بخش آب وزارت نیرو به وزارت جهاد کشاورزی منتقل می‌شود.

سیاست دوم: وزیر نیرو به مجلس معرفی می‌شود، اما پس از تغییرات با لایحه دوفوریتی مانند سیاست اول، بخش آب وزارت نیرو با بخش منابع طبیعی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست، مجموعاً به وزارتخانه آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست» تغییر نام می‌دهد. سناریوی اول و دوم در کوتاه‌مدت قابل تحقق است‌.

سیاست سوم: در سیاست سوم که برای میان‌مدت مناسب است، وزرای نفت و نیرو به‌صورت هماهنگ و زیر نظر معاون راهبردی انرژی رئیس‌جمهور (دبیرخانه شورای عالی انرژی) فعالیت کرده و با یکدیگر حکمرانی انرژی را یکپارچه دنبال کنند همچنین باید مقدمات طراحی ساختار بهینه برای وزارت انرژی را فراهم کنند.

کمیته اصلاح ساختار حکمرانی کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، تمام سناریوها را بررسی و در قالب یک طرح دنبال کرده است. در هر سناریو، برای کاهش تصدی‌گری و سبک کردن بار وزارت انرژی از بنگاه‌داری، تدابیری پیش‌بینی‌شده است.

نقدهای کارشناسی مطرح‌شده به طرح مجلس:

 در بخشی از این طرح آمده است که به‌منظور اعمال مدیریت یکپارچه و منسجم بر انرژی در اقتصاد کشور، کلیه اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به تولید برق، انتقال و توزیع برق و سایر انرژی‌های غیر فسیلی از وزارت نیرو تفکیک و به وزارت نفت منتقل و نام وزارت نفت به وزارت انرژی تغییر یابد؛ بنابراین گفته با اجرای این قانون کلیه اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به امور پتروشیمی از وزارت نفت به وزارت صمت منتقل خواهد شد.

در نقد این بخش از طرح مجلس به موارد زیر می‌توان اشاره کرد:

۱٫ ضرورت تهیه طرح جامع انرژی و سند جامع انرژی

در کشور پهناور و صاحب ذخایر انرژی فراوان ایران، تاکنون طرح جامع انرژی تهیه نشده است که بتوان بر اساس آن طرح، سند جامع انرژی که نقشه راه انرژی کشور را برای افق حداقل بیست سال و حتی‌الامکان پنجاه سال ترسیم می‌کند تهیه نمود. حال چگونه بدون داشتن نقشه راه انرژی کشور به فکر نهادسازی و ساختار سازی اجرای آن باشیم؟ البته تعدادی سند تحت نام انرژی کشور تولیدشده، لیکن از جامعیت لازم برخوردار نیست و ضرورت بازنگری با رویکرد طرح جامع انرژی، امکان‌ناپذیر است.

ازجمله ضعف‌های کشور در بحث انرژی نبود فرماندهی واحد در شورای عالی انرژی است یعنی به‌جای تصمیم‌گیری سازمانی باید تصمیم‌گیری یکپارچه در کشور وجود داشته باشد. ممکن است پس از تشکیل وزارت انرژی سند جامع انرژی شکل بگیرد و خود این سند در مغایرت با تشکیل وزارت انرژی باشد! هزینه این بازنگری‌ها تأخیر در پیشرفت کشور و هدر رفت منابع مالی و انسانی است.

۲٫ از سوی برخی از کارشناسان انتزاع صنعت پتروشیمی از صنعت نفت (که ذیل وزارت نفت باقی می‌ماند) به دلایل زیر اقدامی مناسب نیست:

۱-۲: فرایند توسعه‌ای غیرقابل‌تفکیک مدل توسعه‌ای پترو پالایشی و ساختار تکمیل زنجیره ارزش، امکان انتزاع صنعت پتروشیمی از صنعت نفت را نمی‌دهد:

در دنیای امروز تکنولوژی تغییرات چشمگیری پیداکرده است. الزامات محیط‌زیستی هم بشر را وادار کرده تا نسبت به حفاظت از آن بیش از گذشته بکوشد.

لذا یکی از راه‌های موردنظر، حذف فرآورده‌های سوختی (بنزین، نفت، گاز و…) در وسایل حمل‌ونقل و جایگزینی نیروی الکتریکی به‌جای آن است. از سوی دیگر کاربرد مصنوعات پترو پالایشی در وسایل حمل‌ونقل رو به فزونی است. پیش‌بینی می‌شود روند تقاضا برای فرآورده‌های هیدروکربوری (فسیل) برای افق بیست‌ تا سی سال آینده به‌شدت نزولی و تقاضا برای مصرف محصولات و مصنوعات پتروشیمیایی به‌شدت صعودی شود. برخورد واقعی با این پدیده ما را وادار می‌کند تا مدل توسعه‌ای صنعت پتروشیمی را از وضعیت کنونی (احداث واحدهای منفک پتروشیمی) به سمت توسعه با رویکرد پترو پالایشگاهی مدرن (مدلی که مواد هیدروکربنی خام بلافاصله بعد از استخراج و فراوری اولیه، مستقیماً وارد مرحله کراکینگ شده و تبدیل به خوراک صنایع پتروشیمی گردد) سوق دهیم.

براین‌اساس انتزاع صنعت پتروشیمی از صنعت نفت (که ذیل وزارت نفت باقی می‌ماند) غیرقابل امکان می‌باشد.

۲-۲: ارتباط انتزاع ناپذیر فرایند تأمین خوراک، سوخت:

تولید محصولات پتروشیمیایی در دامان نفت به علت وجود خوراک‌های گازهای همراه نفت، گاز طبیعی، استفاده از فرآورده‌های نفت به‌عنوان خوراک، میعانات گازی و… می‌باشد. تقریباً اکثر خوراک‌های تخصیصی از نفت می‌باشند. حدود ۶۰ تا ۷۰ درصد قیمت تمام‌شده محصولات پتروشیمی مربوط به خوراک است. تأمین خوراک و داشتن فرمول‌های قیمت درازمدت و رقابت‌پذیر، حیات صنعت پتروشیمی است. سوخت این صنایع هم مانند مقوله خوراک از صنایع نفت و گاز کشور تأمین می‌شود و رابطه تنگاتنگی در بین این‌ها وجود دارد. اصطلاحاً می‌گویند رابطه Hot Line وجود دارد و تمام صنایع بالادستی نفت و پایین‌دستی آن باید پیوسته و هماهنگ در شبانه‌روز، در مدار تولید باشند و انتزاع این‌ها امکان‌پذیر نمی‌باشد. در مقابل خوراک واحدهای تحت پوشش وزارت صمت عموماً از منابع کانی و معدنی است که هیچ‌گونه سنخیتی با صنایع پتروشیمی ندارد.

۳-۲: زیرساخت‌های مشترک و غیرقابل انتزاع صنعت نفت و صنعت پتروشیمی:

با نگاهی به عسلویه متوجه می‌شویم که تمام زیرساخت‌های مربوط به صنعت نفت و گاز با صنعت پتروشیمی مشابه هستند. زمین‌های محل احداث، واحدهای تصفیه پساب‌ها، مشعل‌ها، واحدهای تأمین یوتیلیتی (آب، برق، بخار و…) و استانداردهای حاکم بر آن در حوزه صنعت نفت و صنعت پتروشیمی مشترک است.

۴-۲: یکی بودن ماهیت فرایندی پالایشگاه‌های نفت و گاز و مجتمع‌های صنایع پتروشیمی و مقیاس جهانی ظرفیت‌های اسمی بزرگ:

 اندازه اقتصادی واحدهای پتروشیمیایی و سازمان‌های تخصصی مربوطه بسیار گسترده است. اقتصادی بودن این واحدها درگرو تأمین صد درصد ظرفیت خوراک، انرژی و استمرار تولید است. وابستگی به نفت در این حوزه خود علتی است بر گسترش زنجیره تولید برای افزایش ارزش‌افزوده، تداوم تولید، تأمین خوراک و انرژی که درنتیجه کاهش قیمت تمام‌شده و افزایش قدرت رقابت‌پذیری در جهان خواهد بود.

از سوی دیگر فرایندهای پالایشگاه‌های نفتی و گازی با مجتمع‌های پتروشیمیایی، شباهت‌های بسیاری دارند (مثل مجتمع پتروشیمی نوری در عسلویه که یک پالایشگاه نفت است و تولید عمده بنزین در مقطع تحریم بنزینی کشور هم توسط آن صورت گرفت و یا مجتمع پتروشیمی پارس که یک پالایشگاه گاز می‌باشد) لذا این‌ها ازنظر ساختار فرایندی به هم تنیده هستند که امکان انتزاع آن‌ها وجود ندارد، بلکه در چارچوب طرح پتروپالایشگاه‌ها باید در هم ادغام شوند و به هم نزدیک‌تر گردند و براین‌اساس توسعه هم‌زمان پالایشگاه‌های نفت و گاز و مجتمع‌های پتروشیمیایی با رویکرد مدل توسعه‌ای پترو پالایش و در ساختار پنجره واحد توسط یک متولی (مثل سازمان شرکت توسعه‌ای ملی پتروشیمی) با محوریت و اولویت سرمایه‌گذاری‌های بخش‌های غیردولتی، ضرورت فضای توسعه‌ای امروز و افق پیشروی کشور می‌باشد و انتزاع از این نظر هم بی‌معناست.

۵-۲: وابستگی تکنولوژی و فناوری صنایع پتروشیمی و پالایشگاه‌های نفت و گاز بر پایه مواد هیدروکربوری و استانداردهای طراحی و ساخت مربوط و بهره‌وری مشابه:

حوزه فناوری و تنوع تکنولوژی در صنایع پتروشیمی بسیار گسترده، پیچیده و متنوع است و باتوجه‌به این‌که پایه آن‌ها بر اساس مواد هیدروکربوری است، شدیداً وابسته به صنایع نفت و گاز می‌باشند. استانداردهای قابل کاربرد در صنایع نفت و گاز و پتروشیمی، یکسان‌اند و تجارب اندوختهٔ تاریخی در تمام این حوزه‌ها نیز مشابه است. این الزامات انتزاع از صنعت نفت را ناممکن می‌کند.

۶-۲: ماهیت HSE و پدافند غیرعامل یکسان:

تمام الزامات و نیازهای مقوله HSE و پدافند غیرعامل صنایع نفت، گاز و پتروشیمی یکسان و مشابه می‌باشند. مدیران HSE وزارت نفت با استانداردهای مربوطه می‌توانند تمام بخش‌های بالادست صنعت نفت و بخش‌های پایین‌دست را رهبری کنند. این شرایط با واحدهای تحت مسئولیت فعلی وزارت صمت متفاوت و متمایز می‌باشد.

۷-۲: ماهیت یکسان نیروی انسانی و متخصص:

نیروی انسانی ازلحاظ نوع آموزش، ماهیت دانش، سطح حرفه‌ای و تخصصی و نوع مسئولیت‌ها و مدیریت‌ها با صنایع پایین‌دست آن (گاز و پتروشیمی) کاملاً یکسان‌اند. بیش از نود درصد حوزه‌های کاری صنعت پتروشیمی چه در سطوح کارشناسی و چه در سطوح مدیریتی، تخصصی و منحصر به صنعت نفت و گاز و پتروشیمی است که با شرح وظایف و مأموریت‌های وزارت نفت سنخیت دارد لیکن با وزارت صمت خیر!

۸-۲: فرهنگ کاری یکسان و مشابه حاکم بر صنایع نفت و گاز و پتروشیمی:

فرهنگ‌های کاری شامل فرهنگ کار در سایت‌ها، اتاق‌های کنترل روم‌ها، انجام تعمیرات اساسی (اورهال‌ها)، تعمیرات دوره‌ای، توقفات اضطراری تمامی صنایع نفت و گاز و پتروشیمی باهم ماهیت یکسان و غیرقابل انتزاعی دارند و همین فرهنگ مشترک است که زمینه جابه‌جایی کارشناسان و مدیران را در این صنایع به‌سهولت فراهم آورده است.

۹-۲: ساختارهای سازمانی عمومی و فنی - تخصصی یکسان صنایع نفت و گاز و پتروشیمی:

علاوه بر فرهنگ‌سازمانی، ساختارهای سازمانی مالی، بهره‌برداری، مهندسی و ساخت داخل، حقوقی و قراردادها، ایمنی و پدافند غیرعامل، اداری و مدیریتی و بازرگانی و فروش در صنایع نفت و گاز و پتروشیمی کاملاً مشابه و غیرقابل انتزاع می‌باشند.

۱۰-۲: ساختارهای فناوری و تحقیق و توسعه یکسان:

خیلی از لیسانس‌ها، کاتالیست‌ها، مواد شیمیایی قابل کاربرد در این صنایع، تجهیزات آزمایشگاهی، وسایل و منابع R&D مشابه و غیرقابل مرزبندی و تفکیک هستند.

۱۱-۲: حوزه گسترده کاری مشابه متصل‌به‌هم:

عمده صنایع پتروشیمی به دلیل ضرورت هم‌جواری با صنایع نفت و گاز تأمین‌کننده خوراک و سوخت آن‌ها، در مناطق شبه آب‌وهوایی مثل عسلویه، ماهشهر، جاسک، خارک و… قرار دارند. وجود صنعت پتروشیمی در ساختار وزارت نفت باعث گسترده‌تر شدن حوزه کاری کارکنان می‌شود و تا حدی می‌توان با نقل و انتقالات، تنوع لازم را برای کارکنان عملی نمود.

۱۲-۲: خدمات عمومی، حمل‌ونقل، هتلینگ، اسکان و بهداری و بهداشت مشترک و یکسان بین صنایع نفت، گاز و پتروشیمی حاکم است:

مثلاً در تمام مناطق بدآب‌وهوا، مجتمع‌های پتروشیمیایی، کنار واحدهای بهره‌برداری نفت و گاز باید احداث شوند و همه زیرساخت‌های مشترک در آن مناطق دارند که حتی در مواقع اقماری مشابه یکدیگر کار می‌کنند و این‌گونه خدمات قابل انتزاع نمی‌باشد.

۱۳-۲: داشتن استراتژی و چشم‌اندازهای مشترک و غیرقابل‌تفکیک:

تنوع تولیدات و محصولات، فناوری‌های پیشرفته و ویژه، وجود رقبای جدید درصحنه جهانی، وجود خوراک‌های متنوع، بازدهی مناسب سرمایه‌گذاری‌ها، انجام سرمایه‌گذاری‌ها، ایجاد اشتغال در صنایع تکمیلی (پایین‌دستی) پتروشیمی به‌عنوان موتور توسعه و…ایجاب می‌کند مدیریت قوی، توانمند و دانا و حرفه‌ای، سکان تدوین استراتژیک صنعت عظیم پتروشیمی را در کنار صنایع بالادستی‌اش به عهده داشته باشد که با یک نگرش دینامیک، پویا، انواع استراتژی‌های متناسب را در زمان‌های مناسب، اتخاذ نماید لذا از این منظر هم انتزاع امری ناممکن است.

۱۴-۲: گسترده‌تر شدن و حجیم‌تر شدن وزارت صمت به فرض اتصال صنعت پتروشیمی به آن وزارت، باعث کاهش قدرت مدیریتی برای اداره امور آن خواهد شد، همچنان که وزارت صمت اکنون هم مشکلاتی دارد.

۱۵-۲: صنایع تکمیلی (پایین‌دستی) عمده پتروشیمی که ساختاری خوشه محور و یا شهرک شیمیایی محور دارند هم باید از وزارت صمت منتزع و به صنعت پتروشیمی الحاق گردند.

۱۶-۲: قبل از تشکیل وزارت انرژی در وزارت نفت فعلی نیازمند اصلاح ساختار هستیم: پیشنهاد ادغام فرایند توسعه پالایشگاه‌های نفت، گاز و مجتمع‌های پتروشیمیایی در ذیل یک سازمان یا شرکت توسعه‌ای (شرکت ملی صنایع پتروشیمی) با رویکرد پنجره‌ای واحد و با کمک سرمایه‌های مردمی است. تشکیل شرکت توسعه‌ای مستقل برای توسعه صنایع تکمیلی پتروشیمی در ساختار وزارت نفت از دیگر اصلاحات پیشنهادی می‌باشد.

نظر موافق برخی کارشناسان به تشکیل وزارت انرژی

برخی کارشناسان بیان می‌کنند که تشکیل وزارت انرژی متولی مشخصی در بخش کلان انرژی کشور مشخص می‌کند و این امر علتی برافزایش تمرکز بر تبیین و اجرای سیاست‌های انرژی است و دیگر این‌که با این روش، هم‌پوشانی و موازی کاری در وزارتخانه‌های مرتبط به حداقل می‌رسد.

نقطه اشتراک اکثر موافقان این طرح در آثار ادغام بخش برق در وزارت نفت می‌باشد. در اینجا به‌صورت خلاصه به چند مورداشاره می‌کنیم.

1. حذف سازمان‌های مشابه و موازی در وزارتخانه‌ها:

ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت ضمن تقویت نیروی انسانی و ارتقای کارایی، صرفه‌جویی نسبی در هزینه‌ها به وجود می‌آورد.

1. استقلال مالی وزارت نفت:

بودجه سالیانه وزارت نفت مبلغ بسیار ناچیزی است. وزارت نفت هزینه کارمندان خود را از محل منابع شرکت ملی نفت تأمین می‌کند و این سازوکار موجب وابستگی بخش ستادی وزارت نفت ازنظر بودجه‌ای به تصمیمات مدیر امور مالی شرکت ملی نفت می‌شود. در صورت ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت، بودجه سالیانه این وزارتخانه به شکل قابل‌توجهی افزایش می‌یابد.

1. تقویت نیروی انسانی متخصص:

شرایط کنونی وزارت نفت به‌گونه‌ای است که تقریباً می‌توان گفت افراد متخصص این حوزه از بخش ستادی وزارت نفت که وظایف سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و تنظیم‌گری صنعت نفت و گاز را بر عهده‌دارند، به بخش تصدی‌گری یعنی شرکت ملی نفت و شرکت‌های تابعه آن رفته‌اند؛ بنابراین بخش نیروی انسانی وزارت نفت تضعیف‌شده است. در صورت ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت، حضور نیروهای متخصص ستادی وزارت نیرو موجب تقویت وزارت انرژی خواهند شد که این امر به انجام وظایف حاکمیتی این وزارتخانه بسیار کمک خواهد کرد.

1. افزایش کیفیت تحقیقات حوزه انرژی:

 در صورت ادغام دو وزارتخانه با اشتراک‌گذاری اطلاعات دو نهاد، سطح تحقیقات ازنظر دقت و سرعت افزایش خواهد یافت و افزایش سطح علمی و کاربردی تحقیقات در عمل نیز باعث رفع مشکلات موجود و شکوفایی می‌شود.

الزامات اجرای این سیاست

با نگاهی بر نقد مخالفان و نظر موافقان، به این موضوع پی می‌بریم که اجرای این سیاست نیازمند یک سری از الزامات می‌باشد.

۱٫ تغییر نگاه دولت به مسئله انرژی در بحث تأمین کسری بودجه

۲٫ رفع تضاد منافع در بحث دیپلماسی انرژی در بین وزارتخانه‌ها پیش از تشکیل وزارت انرژی

۳٫ تبیین و اجرای برنامه‌های بلندمدت توسط وزارتخانه‌های نفت و نیرو پیش از تشکیل وزارت انرژی

۴٫ حل زیرساخت‌های تأمین انرژی (به‌خصوص برق) پیش از تشکیل وزارت انرژی

۵٫ ایجاد ساختار اطلاعاتی و برنامه‌ای برای حال و آینده انرژی ایران

۶٫ مرزبندی صحیح وظایف و امکانات در بین وزارتخانه‌ها و عدم گسستگی وظایف در بین زیرشاخه‌های مرتبط

حکمرانی انرژی ایران نیازمند ارائه سیاست‌هایی نوین می‌باشد و این امر جز با نقد و بررسی سیاست‌های موجود ممکن نمی‌شود.

منبع: تسنیم

* محمد کاوه باغبادرانی، کمیته نفت و انرژی دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق علیه‌السلام